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在近百年来中国瘟疫史上，防疫是如何制度化和行政化的

2020-2-2 09:46| 发布者: yan | 评论: 0 |来自: 新京报

导读: 近日，新型肺炎的疫情牵动着许多人的心。“交通管制”、“增强检疫措施”、“堵路”、暂停娱乐活动甚至悬赏举报武汉来的人员，这些防疫措施有的很“出格”、有的做得雷厉风行、有的也受到群众夸赞。

实际上，我们如今见到的许多具有中国特色的防疫措施，比如切断交通、发动群众，在中国近代以来的防疫史当中就已经诞生。我们常说，人类与病毒共同进化，其实中国卫生事业的现代化也在与疫情不断地共同进化，并互相形塑。那在中国的近代史上，又暴发过哪些重要的疫情呢？

晚清：中国卫生制度现代化的前夜

随着西方列强打开了中国的大门，西方科学文化在中国的影响力变得越来越大。其中，西方的医学在中国开始茁壮成长。医院和诊所变得越来越多，并在防疫和治疗上发挥着越来越重要的作用。而西方的医疗教育也开始在中国得到传播。从那时起，随着西医的引进，中西医之间的争论也进入了知识界视野。其中，西医的公共卫生观念和微生物知识，在晚清的防疫中发挥了重要的指导作用，这为西医赢得了社会的信任。而在晚清的疫情中，霍乱、天花和鼠疫最为严重，对近代社会产生了重要的影响。

霍乱在晚清时曾多次流行。当时清政府外有帝国主义列强侵犯，内有太平天国作乱，瘟疫流行。此图是伍连德在1933年版的《霍乱概论》里记载的霍乱发生情况，但囿于时代局限，伍连德的记录并不全面。此次霍乱大流行一波未平一波又起，连绵不绝，以1862年为最高峰。1862年的霍乱疫情，从北到南在大城市里依次暴发。根据程恺礼的研究，仅在1862年8月到9月，北京的死亡人数就超过15000人。图片来自《中国防疫史》。

天花疫情在晚清时就有所记载。随着牛痘接种逐渐增多，牛痘术的效果得到了社会认可，但其覆盖面相当有限。相对而言，在南方，牛痘接种比较普遍。从咸丰年间开始，为民众接种牛痘的种牛痘公局开始遍地开花，免费为民众接种牛痘。图片为1909年清末新政期间，清政府颁布的《管理种痘规则》，这使得种牛痘第一次有了明确的规范，也标志着中国防治天花进入正规化的阶段。图片来自《中国防疫史》。

19世纪后期，曾经一直被认为是云南省地方病的腺鼠疫在广东开始传播，并于1894年在香港流行。在香港流行后，腺鼠疫波及上海、福建、台湾及其他中国沿海地区。传统中国的灾荒应对方法无以应对。饭岛涉在《鼠疫与近代中国》里表示，这场鼠疫源自中东的可能性更高。

1894年4月下旬，港英政府获悉了鼠疫的消息，并将娄逊医师和雷尼医师派往广州调查。5月上旬，他们走访了广州的中国医院，目击了病人的大量死亡，并认为死者达到10万人。而在香港，这场腺鼠疫造成2552人死亡。港英政府挨家挨户检查、送患者回乡，并以船只隔离患者。当时两广总督李瀚章批评了港英政府防治鼠疫的“洋法”，清政府则通过“官绅合力”来治理鼠疫。其实，当时担当实际防治措施的是善堂等民间团体。而中央政府（总理衙门）并没有采取具体的行动，这沿袭了中国传统的应对灾荒的办法，即朝廷一方面采取减免赋税、动帑发赈等措施，另一方面却将具体的防治措施交予地方官去执行。与此相对，港英政府则将卫生事业当作行政事务的一部分来做。

针对1894年鼠疫，上海的公共租界工部局实施了相关的应对策略的同时，海关也强化了对疫病的检疫，并在1899年制定了新的检疫章程。因此，上海检疫行政的发展，是在19世纪末腺鼠疫的流行日渐显著的背景下实现的。虽然当时的上海道台已经认识到了检疫的必要性，但他还是将其当作“善举”来看待，为了设立防疫医院，还要求商会来承担费用。这也是中国卫生制度化，国家将卫生事业行政化的前夜。图为当时港英政府为防治1894年鼠疫而宣布的《香港治疫章程》，图片来自《中国防疫史》。

1910年10月到1911年4月，中国东北暴发了一场20世纪最严重的肺鼠疫，死亡人数达96998人。在这次疫情中，清政府第一次有组织的展开防疫，这是中国公共卫生事业的一个新起点。当时中国东北局势复杂，俄国和日本的势力各占一方。此时的防疫事关主权问题。剑桥大学医学院学士毕业的伍连德被派往东北调查并防治疫情。伍连德采取了火化尸体、消灭老鼠、隔离患者、清洁消毒、加强检疫、防疫宣传、隔绝关内外交通、聘请国外专家协助防疫、建立防疫组织等措施，耗资巨甚，但取得了有效的成果，并被后世史学家所赞颂。在防疫事务大局已定的时候，清政府外务部还举行了万国鼠疫研究会，这是近代医学史上中国首次举办的学术会议，对防治鼠疫进行了总结和探讨。

与19世纪末的鼠疫大流行相比，此次对鼠疫的防治显得更为组织化。其背景是20世纪初的清末新政所推行的制度改革中有卫生制度化的内容。作为防治肺鼠疫的对策，隔离患者、消灭老鼠、火化尸体以及加强检疫等举措得以推进。

饭岛涉认为，肺鼠疫的防治措施本身，与同时期的日本所实施的方法是一样的，不过，东北的肺鼠疫防治，是在善堂等民间团体和商会、自治会等中间团体的协助下展开的。这不仅反映了社会事业以民间团体为基础这一中国社会的特征，还显现了这是20世纪初以商会及自治会的形式组织起来的中间团体对地域社会影响力的扩大为背景的。19世纪末之前的中国社会，卫生事业等社会事业往往是以“义举”的形式由民间团体来承担，而到20世纪初，中国社会开始逐步朝近代国家式的统治形态发展。这样，卫生的制度化就成了具有方向性意义事件，即借由国家将卫生事业行政化，试图实现个人的身体规律化和统治机构重组，并重组善堂等民间团体将其纳入机构。图为防疫上谕，来自《中国防疫史》。

民国：防疫的制度化和行政化

北洋政府时期的内务部卫生司虽无所作为，但在防疫史上留下了中国第一部传染病防治法规——《传染病预防条例》。该条例于1916年3月公布。这份《传染病预防条例》很大程度上参考了日本的相关条例。后来，内务部还颁发了《检疫委员设置规则》《火车建议规则》和《清洁方法消毒方法》，以控制传染病的传播。1930年，卫生部公布了新的《传染病预防条例》，其病种增加。1944年，国民政府卫生署新修订了《传染病预防条例》，有关防疫的条文更加详细。图为1916年的《传染病预防条例》，图片来自《中国防疫史》。

鼠疫在民国时期曾多次流行，伤亡严重。其中，影响最大的是1917-1918年绥远、山西的鼠疫大流行，死亡共计1.6万余人。虽然北洋政府在1916年颁布了《传染病预防条例》，但是由于各地缺乏系统的卫生机构，对疫情的掌握、报告和控制都很不及时。

在1918年新年过后，随着北洋政府对情况的深入了解，防疫工作才被政府放到重要的位置上，并成立了防疫委员会，组织与防疫有关的各部门协调行动，暂停北京至丰镇的铁路交通。地方铁路局也开始实施清洁工作。随后，北洋政府划定疫区，并通过堵路等方式断绝疫区内外交通，邀请各国医生共同研讨防疫办法。由于当时正值农历新年，丰镇的主要交通通道都实行交通管制，但仍有许多乡民想方设法去办年货，其中不少人患病。鉴于此种情况，防疫委员会禁止了所有小店的营业，并建造临时病院来隔离病人。在这些综合措施下，丰镇的疫情才慢慢得到控制。而在绥远，防疫委员会实行逐户检疫，疑似患者送去疑似病院处理，确诊病例送去隔离所。到3月，当地的疫情就大为减轻。图为全绍清写的《绥远区疫症调查报告》书影，来自《中国防疫史》。

1931年的长江流域的水灾导致了1932年的霍乱大流行。上海在1932年4月26日首先发现真性霍乱病例，随后病例不断增长。上海市卫生局马上检查辖区内井水和河水，并大力推行霍乱疫苗注射。但许多地方的卫生设施和医疗条件比不上上海，霍乱就蔓延开来了。虽然卫生防疫组有许多防疫办法，比如饮水消毒、防疫宣传、推广霍乱疫苗、隔离病人等措施，但他们仅能在主要城市进行防疫。广大的农村地区基本处于自生自灭的状态。这次霍乱流行，波及长江水灾所影响不到的许多地方，许多边远地区缺乏有效的有组织的防疫措施。在西北地区，因霍乱死亡者人数极多，仅陕西省的死亡人数就有十三四万之巨。图片为上海西藏路时疫医院病房的霍乱病人，来自《中国防疫史》。

当时中国的麻风流行情况缺乏详细的调查，据当时卫生署的资料，民国时期中国南部和西部麻风病的分布较盛，华中次之，华北极少有此病。在防治方面，1892年国际麻风协会在美国麻风协会的资助下，在杭州设立麻风病院，开始收治麻风病人，随后，广东、山东等许多地区也逐步开设麻风病院收治麻风病人。

1926年1月，中国麻风协会成立。广东的麻风病人为数众多，麻风病人经常在街头行乞，百姓由于惧怕，往往避之不及。20世纪30年代中期，主政广东的军阀陈济棠重视防治麻风，并聘请外国顾问开展防治工作。但1936年陈济棠下台后，蒋介石方面接管广东，就发生了骇人听闻的屠杀麻风病人事件，全省所杀的麻风病人不下两万多人，在当时的社会上激起强烈反响。图为中华麻风救济会立案文件，来自《中国防疫史》。

新中国成立到改革开放前：爱国卫生运动成为特色

1949年7月，察哈尔省暴发鼠疫。此次鼠疫成了新中国诞生以来第一场防疫战。疫情迅速被报到中央，卫生部十分重视，并迅速调配人力支援察哈尔省。华北军区为了预防鼠疫实施了捕鼠灭蚤、建立检疫站、封锁交通、暂停娱乐场所营业、学校停课等措施，并向苏联求助。由于各项措施执行较好，疫情很快被控制住，并在当年11月就没有出现新病例。此次疫情有66人死亡。图为1949年10月，《华北人民政府、华北军区联合发布防疫命令》。

1952年5月，结合在抗美援朝中反对美国细菌战的群众热潮，全国掀起“爱国卫生运动”。其内容包括环境清洁、消灭五害（蚊、蝇、虱、蚤、鼠）和饮食卫生。1952年，北京全市封堵了49500个树洞、堵塞鼠洞44万多个，消灭老鼠46万多只，消灭蝇蛹4.7亿多个。此后，中央防疫委员会改称中央爱国卫生运动委员会，这也成了中国卫生事业的一个特色。图为北京红十字少年在爱国卫生突击运动中在郊外挖蛹。

1956年，原来作为爱国卫生运动一部分的捕杀害虫被提高到了主要地位。当年1月23日，中共中央政治局颁发《全国农业发展纲要（草案）》中提到，“从1956年开始，分别在5年、7年或者12年内，在一切可能的地方，基本消灭老鼠、麻雀、苍蝇、蚊子。”爱国卫生运动进入以除“四害”为中心的阶段。1958年，毛泽东对卫生部副部长朱琏说，“除四害，要党的领导，发动群众大家搞。”“卫生部应该相信政治能除四害。”除“四害”在“大跃进”时期，也迎来了“大跃进”，后来逐步难以为继。图为北京除“四害”一日战果。